抓好保障计划编制执行 让机关事务管理更精细

　　 文 / 赵琦

　　今年1月1日，《山西省机关运行保障条例》施行。这是全国首部机关事务地方性法规，对推动山西机关事务精细化管理向纵深迈进具有重要意义。为把《条例》贯彻落实好，山西省机关事务管理局结合实际，从保障事项和保障计划入手，对计划编制执行进行全面推演，梳理出需要科学处理的8个问题。 

　　——《山西省机关运行保障条例》与《中华人民共和国预算法》《机关事务管理条例》之间的关系。预算法于2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订通过。《机关事务管理条例》经2012年6月13日国务院第208次常务会议通过。预算法和《机关事务管理条例》为机关事务管理工作和地方立法提供了基本遵循。从立法级次上看，预算法和《机关事务管理条例》是上位法，《山西省机关运行保障条例》是下位法。因此，《山西省机关运行保障条例》的立法目的和意义是在预算法和《机关事务管理条例》的框架下，结合地方工作实际，就机关运行保障，不断总结和提炼实践经验，深化细化行政运行经费和机关事务管理，努力实现降低行政成本，提高行政效率的目的。 

　　——省直部门行政运行经费调增需求和财政精细化管理及财力平衡之间的关系。行政运行经费主要包括基本支出中除去人员经费的部分，以及项目支出中行政运转类经费（与行政履职类经费对应）。长期的预算和机关事务管理实践让我们深刻认识到：尽管厉行节约和压缩行政运行类经费已成常态化、一般性要求，但实际工作中，各部门行政运行经费需求依然很大，存在一旦放松、必有反弹的矛盾。认真推进保障计划，出发点和落脚点要放在精细化做好部门行政运行管理的高度，才能更好地平衡部门调增支出和财政平衡财力之间的关系。以精细化管理为抓手，使行政运行经费定额调整动态合理、依规有据，在满足部门“管用、够用”需求的同时，也在体制机制层面使行政运行经费安排核拨更加科学。 

　　——存量和增量的关系。存量和增量是动态联系、协调统一的整体。全面准确地盘点和掌握经费、资产等各类行政资源，是科学编制保障计划的前提。要正确处理存量和增量之间的关系。机关运行保障，是指对机关运行所需经费、资产、服务、能源、资源等进行统筹、配置、管理、监督的行政活动。做好行政运行保障和计划编制，必须深化细化现有业务工作，在摸清家底（即存量）的基础上，按年度编制动态的保障计划（即增量）。保障计划编制实质上就是结合存量资源现状，对更新、迭代保障提出需求。作为专项工作的保障计划不是对日常工作的替代，而是对现有业务的全面升级。例如对办公用房、公务用车等保障资源，要通过日常工作积累完成存量盘点的问题，通过专项计划编制解决增量迭代的问题。 

　　——计划编制和计划执行之间的关系。保障计划编制是在预算编制开始前，结合各部门行政运转需求，对所需经费的先期汇总，是“事前”的工作；计划执行则是在预算年度终了，对上年计划执行情况的总结，是“事后”的工作。处理好计划编制和执行之间的关系，便会防止出现“重计划编制，轻执行反馈”的问题。科学准确的计划编制既是保障运转的需要，也是次年执行顺畅、绩效优良的基础。预算年度终了，要高度重视执行情况汇总梳理，对保障不足的要加强，对结余沉淀的要分析成因，对无正当理由形成大量资金结余或绩效评价较差的项目，编制下年预算时要坚决压缩。要深刻认识到，上年的计划编制是当年计划执行的基础，而当年的执行情况分析又是下年计划编制的基础，计划和执行必须相互衔接，做到“两手抓、两促进”，不能做成“两张皮”。 

　　——可操作性和保障计划要平衡。作为增量工作，保障计划编制无疑会增加各部门的工作量；在既有部门预算一体化系统之外，再单独建设软件系统解决各部门报送渠道问题，又会形成重复投入。因此，必须充分考虑部门工作实际和业务精细化管理的需要，在操作性和保障计划需求中寻求平衡。比如，可以尝试与财政部门协作，在既有财政预算一体化系统的基础上，适度开放部门端口，方便就各部门行政运行经费类储备项目进行审批。再如，为尽可能减轻部门重复核算和多头报送的工作量，计划编制应依托“两上两下”的预算编制展开，计划执行应依托年末部门决算展开。 

　　——不同业务类型之间的关系。2015年以来，国家大力推动“放管服”改革，行政工作领域也应积极借鉴。比如行政运行经费中的部门公用支出，应把工作重点放在完善实物定额和协助财政部门动态调整公用支出预算定额上，科学核定行政事业单位不同职能部门的人均定额，就能够实现行政运转支出“管得住、管得了、管得好”的目的。对项目支出也应分类施策。比如，受“三公”经费只减不增、压缩一般性支出和预算硬约束等因素影响，公务用车、公务接待每年的保障计划或项目预算多为恒定的常数。再如，对已明确定额的政府物业类支出，只需获取办公区搬迁入驻人数和办公区面积，就可得出一个确定数。对此类项目应把关注点更多放在执行情况汇集上，并适时提出动态调整建议。 

　　——预算编制和难以预见的业务之间的关系。实际工作中，部分业务在预算编制时不能充分预见，比如一些办公用房搬迁和大中修项目，常涉及到办公用房资源整合和城市整体规划，涉及人数多、影响面大，前期决策程序较长，事前不可充分预见；项目所需资金体量较大，为避免形成资金沉淀，本着“项目等钱”的储备和支出要求，即便按照待分配管理，预留资金体量也不宜过大。这就要求我们通过业务积累和趋势性研判，增强统计分析的预见性、准确性，进而不断提高计划编制的科学性。 

　　——统计完成后的数据分析和数据应用需要高度重视。计划执行情况的统计分析要避免“有统计无分析”“有数据无应用”。统计的生命力在于结果运用，要充分运用“比较法”开展工作，对不同办公区、不同部门运转类经费项下的能耗、经费、资产情况进行比较，实现把握规律性、增强科学性的要求。